Hoe industriële vervuiling in Nederland decennialang werd genormaliseerd

Volgens Bisschop en Van Wingerde kan industriële vervuiling niet worden gezien als een reeks losse incidenten maar als een langzaam en cumulatief proces. De onderzoekers leggen uit dat industriële installaties vaak decennialang actief zijn en in die periode voortdurend schadelijke stoffen uitstoten. De gevolgen daarvan worden echter niet altijd direct zichtbaar, maar stapelen zich op in lucht, water en bodem en kunnen zich pas veel later uiten in gezondheids- en milieuschade. De onderzoekers benadrukken dat dit langzame karakter het moeilijk maakt om tijdig en effectief in te grijpen: “Vervuiling vindt vaak plaats binnen de grenzen van een vergunning. Daardoor ontbreekt een duidelijk breekpunt waarop kan worden ingegrepen. Wat ooit acceptabel werd geacht, groeit uit tot de norm voor later beleid. Zo blijven oude beslissingen het reguleringssysteem sturen en raakt echte verandering steeds verder uit beeld.” 

Tata Steel en Chemours tonen vergelijkbare patronen

Om industriële vervuiling concreet te maken analyseren Bisschop en Van Wingerde in hun onderzoek twee Nederlandse industrieën die al decennialang onderwerp zijn van maatschappelijke en politieke discussie. Tata Steel, opgericht als Hoogovens, is al sinds 1918 actief in IJmuiden en groeide uit tot een van de grootste industriële complexen van Europa. Al vroeg waren er zorgen over stof, rook en gezondheidsrisico’s voor omwonenden. Toch kreeg het bedrijf ruimte om uit te breiden, mede vanwege zijn economische belang en werkgelegenheid in de regio. 

Een vergelijkbaar patroon zien de onderzoekers bij Chemours, voorheen DuPont, in Dordrecht. Sinds de jaren zestig werden daar fluorchemicaliën geproduceerd. Hoewel binnen het Amerikaanse moederbedrijf al vroeg zorgen bestonden over de schadelijkheid van deze stoffen, bereikten die signalen de overheid slechts beperkt. Regulering bleef lange tijd achter en ingrijpen volgde pas veel later, vooral toen maatschappelijke en politieke druk toenam. Beide gevallen laten een langdurige verwevenheid tussen overheid en industrie zien. 

Vijf terugkerende patronen in de regulering

Op basis van hun historische analyse onderscheiden Bisschop en Van Wingerde vijf terugkerende patronen die samen verklaren waarom industriële vervuiling zo hardnekkig is gebleken, en die milieutoezicht tot op vandaag parten spelen. Het eerste patroon is kennisasymmetrie. Overheden waren voor hun toezicht sterk afhankelijk van informatie die bedrijven zelf aanleverden. Door hun technische expertise hadden bedrijven een informatievoorsprong, waardoor risico’s niet altijd volledig of tijdig in beeld kwamen. Daarmee samenhangend beschrijven de onderzoekers regulatory co-design: een vorm van samenwerking waarbij bedrijven niet alleen object van regulering zijn, maar actief meeschrijven aan tijdlijnen en voorwaarden voor vergunningen. “In de vroege jaren van milieuwetgeving, toen regels nog in ontwikkeling waren, werd deze samenwerking gezien als pragmatisch en noodzakelijk. Op de lange termijn versterkte dit echter de afhankelijkheid van de overheid van industriële expertise”, aldus Bisschop en Van Wingerde.

In de jaren tachtig werd dit versterkt door economische afhankelijkheid. In tijden van economische neergang en hoge werkloosheid kregen industriële belangen vaak voorrang boven milieu- en gezondheidszorgen. Overheden waren terughoudend met handhaving uit angst voor verlies van banen en investeringen, en faciliteren zelfs actief de uitbreiding van de industrie. De daaropvolgende decennia worden gekenmerkt door fragmentatie in toezicht en handhaving: hoewel toezicht verbeterde, versnipperden de verantwoordelijkheid en expertise van de verschillende instanties over deelaspecten, zoals lucht, water of bodem, zonder een integraal beeld van de totale milieuschade en -risico’s. 

In de laatste decennia zijn we in een periode van juridificering beland, een situatie waarin conflicten steeds vaker via juridische procedures worden uitgevochten, wat er vaak voor zorgt dat overleg op slot raakt en besluitvorming over oplossingen wordt vertraagd. Samen zorgen deze patronen voor een hardnekkige status quo.

“Lawful but awful”: vervuiling binnen de wet

Bisschop en Van Wingerde laten in hun onderzoek zien dat het in beide gevallen jaren – soms decennia - duurt voordat de ernst van de milieu- en gezondheidsschade en -risico’s ook daadwerkelijk leidt tot aanpassing van beleid en regelgeving. Zij spreken in dit verband van “lawful but awful”: activiteiten zijn toegestaan door vergunningen en regelgeving, maar desondanks ernstige schade veroorzaken. De onderzoekers leggen uit dat regulering niet alleen gaat over handhaving, maar ook over de normen en waarden die in vergunningen worden vastgelegd. Wanneer bestaande uitstoot als uitgangspunt wordt genomen voor nieuwe regels, ontstaat een pad waar moeilijk van kan worden afgeweken. Dit werd versterkt door de persistente informatie-asymmetrie tussen industrie en toezichthouders en de verwevenheid van legale en illegale schadelijke bedrijfsactiviteiten. 

Zo ontstonden zogenoemde regimes of permission: bestuurlijke en juridische structuren die vervuiling normaliseren en beschermen. “Dit is niet noodzakelijk intentioneel, want soms wordt de toezichthouder misleid. Maar er zijn voorbeelden waarbij de overheid net als de industrie een actievere rol opneemt bij het behouden van de status quo. Dit verklaart waarom fundamentele veranderingen vaak pas plaatsvinden na jarenlange maatschappelijke druk en juridische strijd”, aldus Bisschop en Van Wingerde.

Een nieuw perspectief nodig voor verandering

In hun conclusie pleiten Bisschop en Van Wingerde voor meer historisch bewustzijn in de regulering van industrie. Beleidsmakers en toezichthouders moeten volgens hen beter begrijpen hoe huidige systemen zijn gevormd door keuzes uit het verleden. Zonder dat inzicht blijven hervormingen beperkt en wordt vervuiling steeds opnieuw ingepast in bestaande structuren. Daarnaast benadrukken de onderzoekers het belang van transparante afwegingen tussen economische belangen en belangen van gezondheid en leefomgeving:  “Effectieve regulering vraagt niet alleen om nieuwe regels, maar ook om een herziening van de onderliggende bestuurlijke en juridische logica. Dat voorkomt dat industriële vervuiling geleidelijk als ‘normaal’ wordt gezien, en het zoeken naar verantwoordelijkheid én het doorvoeren van hervormingen steeds verder worden bemoeilijkt.”